发布时间：2024-11-14 16:52:03 来源: sp20241114
海陆大通道，东北如何求解
《中国新闻周刊》记者：王宇
发于2024.3.25总第1133期《中国新闻周刊》杂志
今年，辽宁代表团没有再以全团名义，向全国人大提交关于东北海陆大通道的建议。此前三年，辽宁代表团持续向全国人大提交建议，希望将“东北陆海新通道”或“东北海陆大通道”上升为国家战略。
在今年的相关报道中，仅有本届全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰建议，“在辽宁全面振兴新突破三年行动中，积极推动东北亚大通道建设”。
早在2019年8月16日，国家发改委宣布，西部陆海新通道上升为国家战略。三个月后，辽宁省锦州市在市委十二届十三次全会期间，率先借用“陆海新通道”的概念，喊出“加快锡赤朝锦陆海新通道建设”。
2020年12月，在锦州的推动下，以“锡赤朝锦”为核心的东北陆海新通道构想进入辽宁省委省政府的视野，时任辽宁省委主要负责人看到辽宁社科院提交的一份《关于敦请国家启动〈东北陆海新通道总体规划〉编制工作的建议》后，作出相关批示。此后半年时间，辽宁省内围绕批示方向，积极开展工作。
2021年，通道规划思路经由辽宁代表团全团建议提交全国人大后，收到国家发改委的答复。此后，辽宁省谋划通道的思路，开始全面对标西部陆海新通道，从打通一条交通运输通道，跃升为打通一条产业走廊。
思路的变化反映在通道名称上，“东北陆海新通道”的构想迭代成为“东北海陆大通道”，其被视为辽宁向北开放的窗口，也是辽宁推动东北三省一区协同合作的抓手。政府、企业、学界都期待能借助东北海陆大通道改善本省的产业结构、营商环境，重新汇聚资本、技术、人才、数据等关键要素。
要谋求其上升为国家战略，辽宁需要将规划扩大至东北三省一区。但此后，三省一区围绕通道的空间布局反复沟通，至少经历了五轮调整。
2023年5月8日到11日，辽宁省党政代表团由省委书记郝鹏、省长李乐成带队，赴吉林、黑龙江、内蒙古学习考察，据《中国新闻周刊》了解，东北海陆大通道成为此次交流的重点内容之一。五个月后，2023年10月14日，东北三省一区交通运输合作联席会议在沈阳召开，被外界视为东北海陆大通道取得进展的积极信号。
矿产资源运输通道
“‘陆海通道’是指从中蒙边境的内蒙古自治区锡林郭勒盟珠恩噶达布其口岸，建设一条途经内蒙古自治区赤峰市，辽宁省朝阳市、锦州市，最终从锦州港出海的铁路通道。”2020年12月初，在《关于敦请国家启动〈东北陆海新通道总体规划〉编制工作的建议》中，时任辽宁社科院东北亚研究所所长、辽宁大学东北亚经济圈研究院院长毕德利写道。
在这份建议中，毕德利介绍，在蒙古国境内，中蒙双方已规划了从毕其格图—珠恩嘎达布其口岸，经霍特到乔巴山的铁路。与此同时，乔巴山已有连接俄罗斯西伯利亚铁路(第一亚欧大陆桥)的既有铁路。这就意味着，前述“陆海通道”将在毕其格图—珠恩嘎达布其口岸与蒙古国境内的规划铁路相连，最终接入第一亚欧大陆桥。“‘陆海通道’有望为中国开通一条去往欧洲的‘中蒙俄经济走廊新通道’。”
在毕德利展示的设想中，“陆海通道”贯通后，将会形成一个以锦州港为出口的环沈阳—朝阳—赤峰—锡林郭勒—乔巴山—博尔贾—满洲里—哈尔滨—长春—沈阳的铁路环廊。这个铁路环廊，能用蒙古国东部地区、俄罗斯西伯利亚和远东地区的资源，满足东北地区的工业体系需要。
“东北应在这套完整的工业体系重新启动的基础上，实现信息化、智能化转型升级，再按相关产业政策转移产能，使东北的各类企业资产增值保值。最为重要的是，东北地区可以利用这个铁路环廊，实现国际国内双循环，在实现东北全面振兴全方位振兴的同时，打造开放合作高地和对外开放新前沿。”毕德利说。
在此基础上，毕德利建议辽宁省敦请国家发改委，比照《西部陆海新通道总体规划》，适时启动《东北陆海新通道总体规划》编制工作。
连接、打通“锡赤朝锦”通道，并非一个新构想。
早在2006年6月，蒙古国时任总统恩赫巴亚尔参加上海合作组织峰会时就曾提出，蒙古国没有出海口，希望在上合组织的范围内一起考虑转口运输的地区性协议。
2008年，时任锦州市委书记以全国人大代表的身份，建议加快推进从锦州到蒙古国乔巴山再到俄罗斯赤塔之间新的铁路出海大通道。“新通道不仅是一条连接欧亚的交通通道，更是一条资源通道、能源大通道、经济大通道。”
他当时表示，中蒙铁路出海通道有两条，一条是从乌兰巴托经二连浩特到天津港，全长1963公里；另外一条是从乔巴山取道俄罗斯经满洲里到大连港，全长2263公里。如果打通从乔巴山到锦州港的铁路出海新通道，这条铁路线只有1100公里，是最便捷的出海通道。
但从2010年起，作为这条通道重要组成部分，连接辽宁省阜新市和内蒙古锡林郭勒盟巴彦乌拉地区的民营巴新铁路，先是陷入融资困局，此后，其实际控制人以行贿人身份涉及政界贿案。
相关设想归于沉寂。直至2019年8月，西部陆海新通道上升为国家战略。三个月后，辽宁省锦州市在市委十二届十三次全会期间，首次公开将“锡赤朝锦”与“陆海新通道”的概念结合，提出“加快锡赤朝锦陆海新通道建设，以高水平开放引领高质量发展”。
2020年，锦州市在推动“锡赤朝锦陆海通道”建设上，动作频频。当年7月，锦州市发改委发文表示已积极协调推进中蒙俄经济走廊锡赤朝锦陆海通道建设，完成了对锡赤朝锦陆海通道沿线六市铁路、公路、民航运力运量情况的摸底调查，为后续制订规划方案提供依据；建立了锡赤朝锦等陆海通道建设六市(盟)发改部门工作联络机制；将该通道建设，纳入《锦州市国民经济和社会发展第十四个五年规划》等。
2020年8月7日，辽宁省发改委召开座谈会，时任锦州市发改委主任指出，“锡赤朝锦陆海通道”建设尚未完成，铁路建设还存在着“断点”，通道沿线区域合作机制尚未形成，在规划布局，省、部、央企协调和国际合作三个层面还存在着一系列问题。
从“陆海新通道”到“海陆大通道”
2020年12月23日，辽宁省政府召开业务会议，确定“以实现辽宁出海港口与西伯利亚铁路的连通为目标，打通我国内蒙古珠恩嘎达布其至蒙古国乔巴山铁路和国内巴新铁路、巴珠铁路堵点，实现中蒙俄经济走廊建设新突破，打造对外开放新前沿”。
这次会议成立了东北陆海新通道建设推进工作领导小组，由常务副省长担任组长，副省长担任副组长，办公室设在省交通厅。此外，会议明确由锦州市负责，在六市盟合作机制的基础上，将新通道沿线市、盟全部纳入联盟，建立合作协调推进工作机制。由省发改委、交通厅、国铁沈阳局负责，分别向国家发改委、交通运输部、国铁集团争取将东北陆海新通道纳入国家及辽宁省“十四五”规划。
2021年3月，时任辽宁省交通厅厅长以全国人大代表的身份，提出关于加快规划建设东北陆海新通道的建议。与此同时，《关于将“东北陆海新通道”建设纳入国家“十四五”规划的建议》，作为辽宁代表团全团建议提交十三届全国人大四次会议。
《中国新闻周刊》了解到，前述《建议》除了延续毕德利向辽宁省委提交的建议，提出“适时启动《东北陆海新通道总体规划》”“将锦州市与锡林郭勒盟作为‘新通道’重要枢纽”外，还提出了通道内铁路基础设施建设与推进港口建设和发展的建议。
当年11月，国家发改委公开答复辽宁代表团《关于将“东北陆海新通道”建设纳入国家“十四五”规划的建议》。
国家发改委在肯定了建设“东北陆海新通道”的积极意义和现实条件之外，指出辽宁对通道货源货流组织、经济社会效益等研究尚不深入，通道境内段尚存在缺失路段且为地方铁路，受地方政府财力制约，建设相对滞后，境外段铁路建设尚有一定的不确定性。
国家发改委还向辽宁提出建议：“对通道名称、沿线经济社会发展情况、运输需求、通道功能定位、发展目标取向等进行系统深入研究，科学研判通道建设重点和时序，加快推进地方铁路缺失路段建设，为相关区域经济社会发展和开发开放提供更加有力的支撑。”
一位不愿具名的受访对象告诉《中国新闻周刊》，事实上，早在2021年7月，国家发改委已按照工作程序形成对辽宁代表团建议的初步答复意见，并发给辽宁代表团征求意见。
据其透露，对于“适时启动《东北陆海新通道总体规划》”，国家发改委建议地方政府对通道名称、沿线经济社会发展情况、运输需求、通道功能定位、发展目标取向等进行深入研究；而对于“将锦州市和锡林郭勒盟作为‘新通道’重要枢纽”，国家发改委表示，将统筹研究确定锦州市、锡林郭勒盟枢纽城市层级和功能。
2021年12月15日，辽宁省第十三次党代会明确提出，“辽宁要依托港口资源和腹地运输优势，以海铁联运为主要方式，加快推进东北海陆大通道建设。”这是在辽宁省委、省政府的层面，首次公开提出“东北海陆大通道”。
东北陆海新通道迭代成了东北海陆大通道。
一名接近规划人士告诉《中国新闻周刊》，“西部陆海新通道是从重庆经广西的港口，再到东盟国家，从陆到海。而辽宁刚好相反，是想把日韩、中国东南沿海的货物，经过港口上岸，再从内陆运到欧洲，是从海到陆，所以叫东北海陆大通道”。
辽宁省政府一位参与通道工作的人士也对《中国新闻周刊》提及了相似的看法，“辽宁一共有14个城市，海岸沿线有6个城市。辽宁最大的优势就是海港，我们要体现出港口的优势和作用。西部是以‘陆’为主轴联通海，我们用海港带动来联通陆地，这是两个路径。”
从运输通道到产业通道
“锦州对陆海新通道的设想，与我们现在对东北海陆大通道的考虑不在一个层次上。”前述接近规划人士告诉记者。
“有人认为，西部陆海新通道就是搞一条运输通道，降低物流成本，为沿线的产业、产品、资源提供运输服务。确实，首先要有量，没有运量，通道也不存在。但实际上，运量只是最基本的考量。通道带贸易，贸易带产业，让整个区域之间形成产业协作，这是通道最终的目的。”国家发改委综合运输研究所综合室副主任丁金学告诉《中国新闻周刊》，西部陆海新通道是以通道作为载体、纽带，使沿线的省市区能形成产业链的上下游协同。
对于东北谋划海陆大通道，丁金学认为，这不仅仅是一条运输通道，而应该是一条产业通道，“因为整个东北地区的交通网络基础比较完善，只是因为时间长了，有些需要升级改造，它不像西部陆海新通道，还有很多需要打通的东西”。
而面对锡赤朝锦有无可能成为主通道的疑问，前述辽宁省政府参与通道工作的人士也表示，“锡赤朝锦现在还没有畅通，海陆通道一定得是畅通的、在运行中的，让它作为主通道，规划的目的显然不能实现。”
2021年底，辽宁省确定“产业走廊”的通道功能取向后，辽宁省商务厅成为这项工作的牵头部门。
此后，在很长一段时间里，东北海陆大通道与锦州主导的东北陆海新通道公开并存。在锦州市政府发布的最新信息中，仍能看到“东北陆海新通道”的身影。
锦州市发改委已完成《东北陆海新通道总体规划》的初稿，并表示，下一步将做好与省海陆大通道规划的衔接，力争东北陆海新通道建设重点任务纳入省海陆通道规划。
方案的五次调整
瞄准产业走廊而规划的东北海陆大通道，目标市场是哪里？
前述辽宁省政府参与通道工作的人士告诉记者，日韩、中国东部沿海乃至东盟的货物，都可通过海运或铁路集结到辽宁，再借助该通道外运。其中，俄罗斯远东地区是第一市场，其次是中西亚，往西还能拓展中东欧。
“辽宁省牵头推动东北海陆大通道上升为国家战略，仅凭辽宁一家，这事干不成。国家战略都是跨区域的，必须得是东北三省一区协同推动。”前述接近规划人士告诉《中国新闻周刊》，他们最早提出的方案，只有满洲里—哈尔滨—长春—沈阳—大连这一条主通道。
但公开信息显示，从2022年3月至今，“东北海陆大通道”的空间布局方案至少经历了双线双轴、一主多辅、一主两辅一带、一主一辅一带、一主一辅多支一带等五次调整。
根据《中国新闻周刊》获得的一份材料，2022年，辽宁省副省长在向全国人大常委会副秘书长汇报东北海陆大通道建设情况时曾说，目前通道协同合作机制较为薄弱，国际合作机制不够完善，特别是与俄罗斯、蒙古等协调机制还没有建立起来。统筹协同作用发挥不够，共建共享的省部合作机制还没有建立起来，跨区域合作机制尚未完全覆盖沿线各省区市。
前述接近规划人士告诉记者，目前敲定的方案是三省一区妥协后的结果，叫“一主一辅多支一带”。《中国新闻周刊》了解到，除了辽宁坚持的“锡赤朝锦”作为“一辅”，“一带”是指沈阳通往新疆霍尔果斯(阿拉山口)口岸的经济带。而“多支”具体指向哪些通道尚不明朗，从过去的几版方案来看，至少包括一条自丹东经白山、敦化、牡丹江至同江的通道。
“开放和合作是一个问题的两个方面，一个开放的过程就是达成合作的过程。首先，东北要有经济区域一体化的意识，融入全国统一大市场的前提是东北先形成统一大市场。涉及经济走廊、海陆通道，三省一区必须得有一个联席会议制度，把体制机制建立起来。”辽宁社科院原副院长、辽宁大学经济学院教授梁启东说。
寻找确定性
辽宁省内本轮机构改革，东北海陆大通道的牵头部门由省商务厅改为省发改委。其中一个考量是，国家发改委的信息可以更顺畅地传达下来。
不过，《中国新闻周刊》发现，对于国家发改委提出的通道货源组织问题，目前相关方尚无法给出明确的答案。
“东北海陆大通道是包含物流、金融、贸易等内容的综合性通道。对我们来说，规划没出来，并不耽误我们干活。路网也好，港口也好，本身就在发展推进。建得越好，对海陆大通道肯定越有益。”辽宁省交通厅规划处的工作人员苟大荀告诉《中国新闻周刊》。
对于交通部门来说，经他们拆解的东北海陆大通道工作，可以分为基础设施的“硬联通”和规则服务的“软联通”。
辽宁省交通厅多位受访对象告诉记者，对于东北的交通基础设施硬联通方面，国家发改委的判定准确。而从软联通看，“交通运输部提到单种运输方式的运输成本低，但是整个物流的链条下来成本就高。”辽宁省交通厅运输处的工作人员李晓东说，软联通方面的问题就导致不同运输方式衔接时效率不高，且成本高企，而辽宁给出的解决方案是打通海铁联运为主的多式联运的各个环节。
“我们把多式联运的整个流程打通了，效率提高了，价格降低了，市场自然会来选择。”李晓东说。
众所周知，西部陆海新通道得以成立的前提，是重庆的产业基础与东南亚的市场需求相结合。而在东北海陆大通道的构想上，逻辑恰好相反，东北寄望于通道的高效顺畅，进而重新汇聚资本、技术、人才要素，以贸易带动产业。
究竟是先有通道还是先有产业，受访对象均说这是“先有鸡还是先有蛋”的问题。他们相信，东北海陆大通道是辽宁产业振兴的希望所在。相比强调重庆的产业基础，他们更关注西部陆海新通道的合作机制如何建立。
2023年，辽宁省交通厅组织厅内部门前往重庆考察，学习西部陆海新通道的理念和做法。
“他们形成了13+2的区域性大联盟，有三级联席制度，15个省区的相关企业共同组建、运营一家公司，由这家公司统筹负责通道的货源组织。”辽宁省交通厅航运中心工作人员张晓峰告诉《中国新闻周刊》，“重庆由口岸办牵头，会同发改、商务、交通、工信、海关、大数据局等九个部门，可以说，政府层面，相关的部门全都参与其中。”
“去完重庆，我们更深的感受是，新通道之所以发展得这么好，更多的优势还是在软联通方面，在于他们对制度所做的研究。硬的东西建起来很快，但是软的东西反而更难，制度设计才是我们需要主攻的方向。”张晓峰这样总结。
“我的研究做得越深，越担心我们的设想是不是符合当下辽宁的实际情况？从现在东北海陆大通道的设计来看，海运反倒成了铁路的一个补给。可是我们辽宁的海运四通八达，跟全球300多个港口有业务对接。西部把海运作为铁路的补给，是因为它没有海港，但是辽宁不一样，那么辽宁的铁路运输跟海运到底是什么关系？谁主谁辅？得坐下来好好研究。”上述参与通道工作的辽宁省政府人士告诉记者。
《中国新闻周刊》2024年第11期
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